2021年是中國共產(chǎn)黨成立一百周年，中央決定在全黨開展黨史學(xué)習(xí)教育。電力工作者學(xué)習(xí)黨史，要結(jié)合電力工業(yè)改革與發(fā)展的實(shí)際來學(xué)，要與學(xué)習(xí)新中國史、改革開放史、社會(huì)主義發(fā)展史相貫通，增強(qiáng)針對性和實(shí)效性。改革開放至今，電力工業(yè)始終沒有停止體制改革的步伐。正是因?yàn)檫@些改革，才不斷推動(dòng)電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)了更好更快的發(fā)展。我們今天回顧改革開放以來的電力體制改革，就是為了做到回望過往的奮斗路，眺望前方的奮進(jìn)路；總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，把握歷史規(guī)律，增強(qiáng)開拓前進(jìn)的勇氣和力量。
一、投資體制改革
改革開放前，電力工業(yè)采取的是“一家辦電”的體制：中央財(cái)政撥款搞建設(shè)，原電力工業(yè)部（水電部）總包辦電，社會(huì)各行業(yè)只管用電。但中央財(cái)政撥款有限，電力投資長期不足，造成全國缺電局面越來越嚴(yán)重。1979年，原電力部做過一次全國缺電的定量調(diào)查，1978年全國缺電合計(jì)達(dá)到523億千瓦時(shí)，占當(dāng)年實(shí)際發(fā)電量的20.6%。
1979年8月28日，國務(wù)院以國發(fā)214號文批轉(zhuǎn)了原國家計(jì)委、原國家建委、財(cái)政部《關(guān)于基本建設(shè)投資試行貸款辦法報(bào)告》及《基本建設(shè)貸款試行條例》，規(guī)定從1980年起，試行由財(cái)政撥款改為中國人民建設(shè)銀行貸款的制度。基本建設(shè)資金由過去的無償使用改為有償使用，這是中央決定用經(jīng)濟(jì)辦法管理基本建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。
“撥改貸”給電力投資體制帶來次變革。1979年，原電力部根據(jù)國發(fā)214號文，下發(fā)《關(guān)于頒發(fā)電力工業(yè)基本建設(shè)貸款試行辦法的通知》規(guī)定，從1980年起對電力基本建設(shè)20個(gè)在建工程項(xiàng)目試行“撥改貸”，財(cái)政不再向電力企業(yè)投入建設(shè)資金和補(bǔ)充流動(dòng)資金，企業(yè)要依靠銀行貸款擴(kuò)大再生產(chǎn)。借款單位除歸還本金外，還要負(fù)擔(dān)借款利息，年利率3%，還款期15年。原電力部成為國家個(gè)進(jìn)行“撥改貸”試點(diǎn)的行業(yè)部門。
電力工業(yè)實(shí)行“撥改貸”的首個(gè)工程為上海閔行發(fā)電廠11號機(jī)組建設(shè)項(xiàng)目（12.5萬千瓦），向建設(shè)銀行上海市分行貸款3700萬元，實(shí)行資金有償使用。由于實(shí)行資金有償使用和貸款項(xiàng)目提前建成及還清貸款的獎(jiǎng)懲制度，貸款提前16個(gè)月還清。閔行11號機(jī)組的建設(shè)走出了拓寬電力建設(shè)資金的重要一步。
1982年開始，電源項(xiàng)目的投資撥款均改為貸款。1985年，“撥改貸”又?jǐn)U展到輸變電及小型基建項(xiàng)目，貸款年利率由3%調(diào)整為3.6%。此后，電力行業(yè)逐步增加了特種“撥改貸”、商業(yè)銀行貸款、投資公司貸款、國外借款等試點(diǎn)。“六五”期間，國家電力基本建設(shè)投資140.1億元，國內(nèi)貸款總數(shù)78.45億元，占電力投資完成總數(shù)的26.1%。“七五”期間，利用“撥改貸”資金計(jì)劃286億元，實(shí)際完成154.7億元；銀行貸款計(jì)劃80億元，實(shí)際完成了160.4億元，“撥改貸”資金與銀行貸款實(shí)際執(zhí)行占電力工業(yè)總投資的31.85%。
作為基建領(lǐng)域和投融資領(lǐng)域的重大改革措施，“撥改貸”促進(jìn)了電力工業(yè)體制改革。
但單靠“撥改貸”一項(xiàng)政策，依然無法解決電力工業(yè)快速發(fā)展需要的資金來源。電力要發(fā)展，就必須擺脫獨(dú)家辦電的傳統(tǒng)模式，制定優(yōu)惠政策，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方、部門和企業(yè)辦電的積性，做到國家、地方、企業(yè)一起辦，走多層次、多渠道籌資辦電的新路子，并給集資單位優(yōu)先用電權(quán)，這樣才能電力發(fā)展的資金來源。
1981年，山東龍口發(fā)電廠開創(chuàng)了集資辦電的先河。原電力部和山東省煙臺地區(qū)行署合資建設(shè)龍口電廠一期工程，安裝兩臺10萬千瓦機(jī)組，總投資約1.65億元，原電力部負(fù)責(zé)其中的電廠設(shè)備費(fèi)約6千萬元，其余資金均由煙臺行署發(fā)行龍口電廠建設(shè)股票集資解決，走出了一條各方集資、多家辦電的新路子。
為進(jìn)一步推動(dòng)集資辦電工作，1985年5月23日，國務(wù)院以國發(fā)72號文件批轉(zhuǎn)了原國家經(jīng)委、原國家計(jì)委、原水電部、原國家物價(jià)局制定的《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》，實(shí)行“誰投資、誰用電、誰得利”政策，鼓勵(lì)地方、部門和企業(yè)投資建設(shè)電廠，明確了集資辦電的兩種形式：一是集資擴(kuò)建新建電廠，二是通過出售用電權(quán)集資辦電。集資辦電，從部門與地方實(shí)踐上升為國家政策。
國發(fā)72號文推動(dòng)了地方政府掌握的建設(shè)資金進(jìn)入電力建設(shè)領(lǐng)域，電力建設(shè)的資金大幅度增長、電力建設(shè)的規(guī)模迅速擴(kuò)大，對緩解當(dāng)時(shí)的電力緊張起到了一定作用。
集資辦電的典型工程還有：浙江省政府與原電力部合資建設(shè)的浙江臺州電廠（2*12.5萬千瓦機(jī)組），云南省政府與原水電部合資建設(shè)的云南漫灣水電站（一期125萬千瓦），湖南省政府與原水電部合資建設(shè)的湖南五強(qiáng)溪水電站（120萬千瓦），原水電部和湖南省合資建設(shè)的500千伏葛洲壩—常德—株洲超高壓輸變電工程。
為解決電力建設(shè)資金來源，緩解華東電網(wǎng)電力供需矛盾的緊張局面，原水電部于1983年8月在國務(wù)院上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室次會(huì)議上提出采用工業(yè)用電每千瓦時(shí)提價(jià)兩分錢作電力建設(shè)基金的辦法。1984年6月，華東電網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)小組討論通過了《華東電網(wǎng)籌集電力建設(shè)資金實(shí)施辦法》，并由國務(wù)院上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室和原水電部聯(lián)合上報(bào)國家計(jì)委。1984年9月，國務(wù)院批準(zhǔn)從1985年起在江蘇、浙江、安徽和上海試行在工業(yè)用電中征收兩分錢的電力建設(shè)資金。
為解決全國嚴(yán)重缺電和電力建設(shè)資金不足的問題，在華東試點(diǎn)并取得成效基礎(chǔ)上，1987年12月21日，國務(wù)院以國發(fā)111號文批轉(zhuǎn)了原國家計(jì)委《關(guān)于征收電力建設(shè)資金的暫行規(guī)定》，決定從1988年1月1日起在全國征收電力建設(shè)資金，作為地方電力基本建設(shè)的專項(xiàng)資金，征收標(biāo)準(zhǔn)為每度電兩分錢，由用戶隨電費(fèi)繳納，由各省區(qū)市統(tǒng)一組織征收。電力建設(shè)資金首先要用于已列入國家計(jì)劃的大中型電力項(xiàng)目建設(shè)，彌補(bǔ)國家計(jì)劃安排項(xiàng)目的投資缺口。兩分錢就像藥引子一樣，調(diào)動(dòng)了各省區(qū)市地方政府辦電的積性，為集資辦電建立了穩(wěn)定的資金來源。
1980年代，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭写笠?guī)模對外合作交流的大形勢下，電力工業(yè)積敞開大門，吸引外資尤其是海外華商資本，引進(jìn)國外管理方式和技術(shù)、設(shè)備，走在了各工業(yè)部門的前列，資金市場成為我國電力建設(shè)資金的又一大來源。外資主要有金融組織、外國政府貸款和國外出口信貸等相對比較優(yōu)惠的貸款，以及海外華商資本、港澳臺資本。除貸款外，還有合作、合資、BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）等多種利用外資形式。
1979年3月投運(yùn)的粵港聯(lián)網(wǎng)一期工程，使用了一批香港中華電力公司提供的輸變電設(shè)備，是目前查到的改革開放后早利用外資的電力工程。
1987年開工建設(shè)的廣東大亞灣核電站，以40.72億美元的投資總額，成為改革開放初期中國的合資項(xiàng)目。
廣州沙角B廠(2*35萬千瓦)是利用外資辦電的典型項(xiàng)目，它是中國個(gè)BOT項(xiàng)目，也是個(gè)以項(xiàng)目融資方式取得銀團(tuán)貸款的大型基建項(xiàng)目，工程進(jìn)度很快，27個(gè)月即實(shí)現(xiàn)了兩臺機(jī)組建成投產(chǎn)。其投資商港商胡應(yīng)湘，又投資建設(shè)了沙角C廠（3*66萬千瓦）。
“六五”“七五”時(shí)期電力建設(shè)的重要資金來源，還有一個(gè)“煤代油”專項(xiàng)資金。1980年代初，國內(nèi)存在大量的燃油電廠，國務(wù)院決定以煤代油，騰出原油出口，積累資金，倒過手來發(fā)展能源交通。設(shè)立了以煤代油專項(xiàng)資金并納入國家計(jì)劃。在原國家計(jì)委設(shè)立了國務(wù)院以煤代油專項(xiàng)資金辦公室，負(fù)責(zé)編制以煤代油的計(jì)劃和規(guī)劃，管理專用資金，審批煤代油建設(shè)項(xiàng)目。國務(wù)院撥給了100萬噸原油，將出口油的利潤收入約5.7億元和國家財(cái)政安排的3億元鍋爐改造資金作為啟動(dòng)資金，同時(shí)確立了滾動(dòng)發(fā)展的原則，利用這項(xiàng)資金安排一批燒油鍋爐改造為燒煤鍋爐，將壓下來的燒油用于出口，出口油的利潤仍作為“煤代油”資金，用于壓縮發(fā)電機(jī)組燒油工作，滾動(dòng)發(fā)展。
1985年6月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，華能電力開發(fā)公司成立，成為專門利用外資建設(shè)和經(jīng)營電廠的獨(dú)立發(fā)電公司。華能電力開發(fā)公司由國務(wù)院煤代油辦公室歸口管理，屬于投資性質(zhì)的合資企業(yè)，具有獨(dú)立法人資格，在經(jīng)營上獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。到1989年12月，華能大連電廠、福州電廠、南通電廠、上安電廠相繼提前建成投產(chǎn)發(fā)電，四廠均為2*35萬千瓦燃煤機(jī)組。華能電力開發(fā)公司高速度、高質(zhì)量、低造價(jià)建成投產(chǎn)批火電廠，為緩解缺電局面作出了積的貢獻(xiàn)，為利用外資辦電的快速發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。在國務(wù)院煤代油辦公室歸口管理的華能電力開發(fā)公司、華能精煤公司、華能發(fā)電公司等企業(yè)迅速發(fā)展的情況下，中國華能集團(tuán)公司于1988年8月成立，其成員除煤代油辦9 家公司外，還有原水電部歸口管理的 4 家公司。華能集團(tuán)是“政企分開”“集資辦電”的產(chǎn)物，為深化電力體制改革提供了成功的經(jīng)驗(yàn)。
1985年11月14日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于“七五”期間以煤代油計(jì)劃安排問題的通知》（國辦發(fā)〔1985〕76號）進(jìn)一步明確，煤代油資金在財(cái)政部列收列支，煤代油投資實(shí)行撥款改貸款，收回貸款仍作為煤代油專用資金，繼續(xù)用于能源交通建設(shè)。
根據(jù)“七五”計(jì)劃執(zhí)行情況的統(tǒng)計(jì)，全國完成電力建設(shè)投資1000億元，其中，煤代油投資和華能集資、利用外資達(dá)200億元以上，占全國電力投資的20%；全國新增大中型電站裝機(jī)容量3900萬千瓦中，煤代油和華能機(jī)組占21%。
在多渠道籌資辦電的政策推動(dòng)下，多家辦電的新格局逐步替代了一家辦電的舊格局，形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、產(chǎn)權(quán)多層次、資金使用有償化的局面。到2002年電力體制改革前，原國家電力公司系統(tǒng)外的發(fā)電裝機(jī)容量已經(jīng)占據(jù)了全國發(fā)電裝機(jī)容量的半壁江山！
二、基建管理體制改革
在利用外資辦電的過程中，“魯布革沖擊”首先對當(dāng)時(shí)中國的電力建設(shè)特別是水電建設(shè)產(chǎn)生了重大影響，隨后引發(fā)了全國基本建設(shè)管理體制改革。
云南魯布革水電站(4*15萬千瓦)，是中國個(gè)利用世界銀行貸款的基本建設(shè)項(xiàng)目，在國內(nèi)首次采用了招標(biāo)、合同制管理及通行的工程監(jiān)理制和項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制等管理辦法，取得了投資省、工期短、質(zhì)量好的經(jīng)濟(jì)效果。這種管理模式提升了效率，是對原有投資體制、施工管理模式和建筑施工企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。
“魯布革”作為一個(gè)窗口、試點(diǎn)，從勘察、設(shè)計(jì)、施工的改革，到采用新的招投標(biāo)、監(jiān)理、合同管理等，給整個(gè)電力建設(shè)行業(yè)帶來了巨大的沖擊，加快了水電開發(fā)進(jìn)程。廣州抽水蓄能、廣西巖灘、云南漫灣、福建水口、湖北清江隔河巖等五座百萬千瓦級水電站紛紛實(shí)行了業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)承包制、建設(shè)監(jiān)理制的管理模式，這些項(xiàng)目在工期、質(zhì)量、造價(jià)等方面取得了公認(rèn)的成績，被業(yè)內(nèi)譽(yù)為“五朵金花”。
20世紀(jì)80、90年代，電力基建企業(yè)積學(xué)習(xí)、借鑒管理理念、機(jī)制和同行的做法，開始進(jìn)行基本建設(shè)管理體制改革。電力基本建設(shè)領(lǐng)域逐步推廣實(shí)行了“五制”，即項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制和資本金制。電力勘察設(shè)計(jì)、建筑施工、機(jī)電安裝等企業(yè)從項(xiàng)目獲取、過程管理、成本控制、利潤分配等多個(gè)方面開展了體制與機(jī)制的改革。
三、“二十字”方針
1980年代，電力工業(yè)高速發(fā)展，電力基本建設(shè)投資額長期保持各年度國民經(jīng)濟(jì)各部門投資額的位，全國發(fā)電裝機(jī)容量、年發(fā)電量均有較大增長。
雖然電力工業(yè)的發(fā)展速度高于同期國民經(jīng)濟(jì)增長的平均速度，但由于全社會(huì)用電量尤其是工業(yè)用電量快速增長，電力工業(yè)的發(fā)展還是滿足不了社會(huì)需求。到1980年代中期，全國性的缺電愈發(fā)嚴(yán)重，供需矛盾持續(xù)緊張。
針對嚴(yán)重缺電的情況，黨中央、國務(wù)院高度重視加快電力工業(yè)發(fā)展與改革，1986年5月，電力體制改革會(huì)議提出，電力工業(yè)體制改革的根本問題要有利于加速電力建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)各方面辦電的積性，要注意在國力允許的條件下多搞一些電力建設(shè)。會(huì)后成立了電力工業(yè)體制改革小組，研究制定改革方案。
1986年6月25日，電力工業(yè)體制改革小組向國務(wù)院提交了《加快電力工業(yè)發(fā)展的改革方案（草案）》。草案提出了六方面意見：改革跨省區(qū)大電網(wǎng)和省區(qū)電網(wǎng)的關(guān)系；改革電網(wǎng)和電廠的關(guān)系，擴(kuò)大電廠的權(quán)限；“七五”期間電力基本建設(shè)，由原水電部向國家總承包；鼓勵(lì)多渠道辦電；改革現(xiàn)行的更新改造投資結(jié)構(gòu)，增加發(fā)電廠和電網(wǎng)自我更新設(shè)備的能力；降低電力工業(yè)產(chǎn)品稅的稅率，貸款實(shí)行差別利率和貼息，加收電力建設(shè)資金。隨后，在這份方案基礎(chǔ)上，初步確立了“省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的十六字原則。
1987年9月中旬，原國家計(jì)委、原國家經(jīng)委、原水電部召集各省區(qū)市計(jì)委和經(jīng)委負(fù)責(zé)人、網(wǎng)省局局長，召開了加快電力發(fā)展與改革座談會(huì)，在十六字原則的基礎(chǔ)上形成了電力工業(yè)體制改革“二十字”方針，即“政企分開、省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”和“因地因網(wǎng)制宜”。
“二十字”方針的貫徹執(zhí)行，地調(diào)動(dòng)了各地辦電的積性，有力地推動(dòng)了電力工業(yè)的快速發(fā)展。
為加快電力工業(yè)發(fā)展,扭轉(zhuǎn)電力供應(yīng)緊張局面，1988年10月21日，國務(wù)院以國發(fā)72號文印發(fā)了原能源部提出的《電力工業(yè)管理體制改革方案》。文件提出：按照“二十字”方針改革電力工業(yè)管理體制,加重地方在辦電和用電方面的責(zé)任,調(diào)動(dòng)各方面辦電的積性,形成多渠道、多層次、多模式辦電的局面?！案母镫娋W(wǎng)管理體制”“將省電力局改建為省電力公司,將網(wǎng)局改建為聯(lián)合電力公司”“把包括聯(lián)合電力公司和省電力公司在內(nèi)的各類電力企業(yè)辦成經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,逐步增強(qiáng)企業(yè)的自我積累、自我發(fā)展的能力”。
此后相繼成立了五個(gè)聯(lián)合電網(wǎng)公司：華北電力聯(lián)合公司，華東電力聯(lián)合公司，東北電力總公司，華中電力聯(lián)合公司，西北電力聯(lián)合公司。1993年1月11日，華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團(tuán)成立，屬于國務(wù)院批準(zhǔn)成立的首批55個(gè)企業(yè)集團(tuán)。各省級電力局也實(shí)施了企業(yè)化改造，成立了省電力公司，獨(dú)立核算，加入電網(wǎng)。
這些改革，為下一步的政企分開打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
四、政企分開
1990年代，電力工業(yè)發(fā)展勢頭很好，全國發(fā)電裝機(jī)容量在1995年3月突破2億千瓦大關(guān)。到2000年，全國發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘亢桶l(fā)電量均躍居世界第二位。歷時(shí)多年的全國性嚴(yán)重缺電局面逐步緩和，基本上滿足了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
黨的十四屆三中全會(huì)作出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重大決定，提出政府經(jīng)濟(jì)管理部門要轉(zhuǎn)變職能，經(jīng)濟(jì)部門要逐步減少，綜合經(jīng)濟(jì)部門要做好綜合協(xié)調(diào)工作。黨的十四屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確了“經(jīng)濟(jì)管理部門逐步改組為不具有政府職能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，或改為國家授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的單位和自律性行業(yè)管理組織”的改革方向。
根據(jù)中央精神，國務(wù)院決定原電力部作為機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)。1996年8月10日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過了原電力部改為國家電力公司的方案。12月7日，國務(wù)院以國發(fā)48號文下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于組建國家電力公司的通知》明確：國家電力公司由國務(wù)院出資設(shè)立，采取國有獨(dú)資的形式，是國務(wù)院界定的國有資產(chǎn)的出資者和國務(wù)院授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體，是經(jīng)營跨區(qū)送電的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和統(tǒng)一管理國家電網(wǎng)的企業(yè)法人，按企業(yè)集團(tuán)模式經(jīng)營管理。注冊資本為1600億元。
1997年1月16日，國家電力公司在北京正式成立。組建國家電力公司不僅是電力工業(yè)管理體制適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，也是政府機(jī)構(gòu)改革、促進(jìn)管理職能轉(zhuǎn)變、實(shí)行政企分開的需要。
1998年3月，九屆全國人大一次會(huì)議批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，撤銷電力工業(yè)部，將原電力工業(yè)部的行政管理職能移交原國家經(jīng)貿(mào)委，行業(yè)管理職能移交給中電聯(lián)，國家電力公司作為國務(wù)院出資的企業(yè)獨(dú)立運(yùn)營，電力工業(yè)在中央層面實(shí)現(xiàn)了政企分開。從1949年10月成立燃料工業(yè)部開始，無論是燃料工業(yè)部、電力工業(yè)部、水利電力部，還是能源部，都是由經(jīng)濟(jì)部門管企業(yè)；建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，電力工業(yè)的行政管理職能轉(zhuǎn)給了綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，電力企業(yè)作為經(jīng)營實(shí)體獨(dú)立運(yùn)營。這是電力工業(yè)管理體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)邁向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的歷史性轉(zhuǎn)折。
1998年12月24日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)146號轉(zhuǎn)發(fā)了國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題意見》，明確提出“推進(jìn)廠網(wǎng)分開，引入競爭機(jī)制，建立規(guī)范有序的電力市場”“堅(jiān)持政企分開、省為實(shí)體的方針，深化省級電力公司的改革”“加快實(shí)施全國電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置”。
“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”的試點(diǎn)工作開始在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江六省市推行；同時(shí)，建立省級電力公司的工作鋪開，東北三省率先成立省級公司。
五、“二灘棄水”加快改革步伐
在“二十字”方針的指導(dǎo)下，電力建設(shè)取得了巨大成就。到20世紀(jì)末，大部分地區(qū)形成了跨省的區(qū)域性高電壓等級的主網(wǎng)架，缺電狀況得到明顯改善，電力工業(yè)有力支持了國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
電力市場供求狀況發(fā)生明顯變化后，當(dāng)時(shí)的電力體制暴露出了不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的弊端。壟斷經(jīng)營的體制性缺陷日益明顯，省際市場壁壘阻礙了跨省電力市場的形成和電力資源的優(yōu)化配置，管理方式已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展要求。為促進(jìn)電力工業(yè)發(fā)展，提高國民經(jīng)濟(jì)整體競爭能力，必須加快電力體制改革進(jìn)程。
這時(shí)出現(xiàn)了“二灘棄水”事件。四川二灘水電站是雅礱江流域水電開發(fā)的個(gè)大項(xiàng)目，總裝機(jī)容量330萬千瓦，1998年至2000年這三年的可發(fā)電量約為322億千瓦時(shí)，但實(shí)際上網(wǎng)電量只有132億千瓦時(shí)，大半生產(chǎn)能力白白浪費(fèi)了。
二灘棄水成為改革電力體制的重要?jiǎng)右颉?/p>
2000年6月，國務(wù)院三峽建委第九次會(huì)議討論三峽電力消納分配問題，決定由原國家計(jì)委牽頭，會(huì)同原國家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、原國務(wù)院體改辦及原國家電力公司等有關(guān)部門和單位，盡快研究提出電力體制改革方案。
10月17日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)69號文件印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的通知》明確：“電力體制改革工作由國家計(jì)委牽頭，會(huì)同國家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院體改辦、國家電力公司及中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)等有關(guān)部門和單位組成的電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)。電力體制改革總體方案由協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組組織制訂，報(bào)國務(wù)院審批?！边€規(guī)定，除遼寧、吉林、黑龍江、上海、浙江、山東六省市外，其余各省一律暫停執(zhí)行地方政府或電力企業(yè)自行制訂、實(shí)施的“競價(jià)上網(wǎng)”發(fā)電調(diào)度方式。有關(guān)省為實(shí)體的試點(diǎn)范圍暫不擴(kuò)大，尚未進(jìn)行的一律暫停。
從此，以打破壟斷、引入競爭為標(biāo)志的電力體制改革加快了進(jìn)程。
六、廠網(wǎng)分開、主輔分離
2002年1月12日，國務(wù)院原則同意了電力體制改革方案。1月24日上午，中央政治局常委會(huì)討論同意了電力體制改革方案。2002年2月10日，國務(wù)院以國發(fā)5號文印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，決定對電力工業(yè)實(shí)施“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”的電力體制改革。“按照總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、積穩(wěn)妥、配套推進(jìn)的原則，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，有步驟、分階段完成改革任務(wù)。”
總體目標(biāo)是：“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)督下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系?！?/p>
主要任務(wù)是：“實(shí)施廠網(wǎng)分開，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)；實(shí)行競價(jià)上網(wǎng)，建立電力市場運(yùn)行規(guī)則和政府監(jiān)管體系，初步建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，實(shí)行新的電價(jià)機(jī)制；制定發(fā)電排放的環(huán)保折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成激勵(lì)清潔電源發(fā)展的新機(jī)制；開展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點(diǎn)工作，改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購買電力的格局；繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村電力管理體制改革。”
主要內(nèi)容是：首先實(shí)現(xiàn)“廠網(wǎng)分開”，將原國家電力公司管理的電力資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務(wù)劃分。發(fā)電環(huán)節(jié)按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，將原國家電力公司管理的發(fā)電資產(chǎn)直接改組或組建為規(guī)模大致相當(dāng)?shù)奈鍌€(gè)全國性的獨(dú)立發(fā)電公司，逐步實(shí)行“競價(jià)上網(wǎng)”，開展公平競爭。電網(wǎng)環(huán)節(jié)分別設(shè)立國家電網(wǎng)公司和中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司。國家電網(wǎng)公司下設(shè)華北、東北、華東、華中和西北五個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司。
2002年12月29日，中國電力新組建（改組）公司成立大會(huì)在人民大會(huì)堂召開。會(huì)上，11家新組建（改組）公司宣告成立：國家電網(wǎng)公司，中國南方電網(wǎng)有限公司，中國華能集團(tuán)公司，中國大唐集團(tuán)公司，中國華電集團(tuán)公司，中國國電集團(tuán)公司，中國電力投資集團(tuán)公司，中國電力工程顧問集團(tuán)公司，中國水電工程顧問集團(tuán)公司，中國水利水電建設(shè)集團(tuán)公司，中國葛洲壩集團(tuán)公司。
2003年10月至11月，東北、華東、華中、西北、華北電網(wǎng)公司相繼掛牌成立，完成了國家電網(wǎng)公司所屬五個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司重組改制任務(wù)。
2002年的電力體制改革，從根本上改變了指令性計(jì)劃體制和政企不分、廠網(wǎng)不分等情況，初步形成了電力市場主體多元化競爭格局，在很大程度上打破了壟斷經(jīng)營，促進(jìn)了電力資源優(yōu)化配置，加快了電力工業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
2002年國發(fā)5號文明確，電力體制改革任務(wù)之一就是實(shí)現(xiàn)主輔分離。即國家電力公司擁有的電力設(shè)計(jì)、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤，進(jìn)行公司化改造，進(jìn)入市場。
2007年4月6日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)19號文轉(zhuǎn)發(fā)了電力體制改革工作小組《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)“逐步推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革”。此后，國務(wù)院國資委牽頭制定了新的方案。以四個(gè)輔業(yè)集團(tuán)為基礎(chǔ)，改制成立兩家大型輔業(yè)集團(tuán)，兩大電網(wǎng)公司的電力修造、送變電施工和勘測設(shè)計(jì)等輔業(yè)資產(chǎn)分別劃進(jìn)這兩大集團(tuán)。
2008年初，罕見雨雪冰凍災(zāi)害對全國范圍的電力設(shè)施造成較大沖擊，兩大電網(wǎng)公司提出應(yīng)將設(shè)備制造、電力勘測設(shè)計(jì)和送變電等業(yè)務(wù)作為電網(wǎng)重要業(yè)務(wù)保留的意見。國務(wù)院批示“進(jìn)一步論證”，主輔分離改革暫時(shí)停止。
2010年，國務(wù)院國資委再次啟動(dòng)改革。當(dāng)年9月3日，電力體制改革小組通過了國務(wù)院國資委制定的主輔分離方案。11月，方案上報(bào)國務(wù)院。2011年初，國務(wù)院同意該方案。2011年9月，順利完成電網(wǎng)輔業(yè)的剝離合并，主輔分離改革基本完成。
中國水利水電建設(shè)集團(tuán)公司和中國水電工程顧問集團(tuán)公司、中國葛洲壩集團(tuán)公司和中國電力工程顧問集團(tuán)公司分別重組成立中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司和中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司。國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司剝離出來的勘測設(shè)計(jì)企業(yè)，火電、水電施工企業(yè)和電力修造企業(yè)，并入新成立的兩公司。
2011年9月29日，中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司和中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司正式成立，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程施工、設(shè)備制造、項(xiàng)目運(yùn)營一體化整合，中國電力建設(shè)行業(yè)從此具備了競爭能力，有效增強(qiáng)了電力建設(shè)企業(yè)的綜合實(shí)力和開拓市場能力。
兩大輔業(yè)集團(tuán)的組建，標(biāo)志著歷時(shí)多年的電網(wǎng)主輔分離改革重組取得重大進(jìn)展，也是中央電力企業(yè)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整邁出的重要步伐。
七、新一輪電力體制改革
2002年電力體制改革后，還存在一些亟需通過改革解決的問題，主要有：交易機(jī)制缺失，資源利用效率不高；價(jià)格關(guān)系沒有理順，市場化定價(jià)機(jī)制尚未形成；政府職能轉(zhuǎn)變不到位，各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制不完善；發(fā)展機(jī)制不健全，新能源和可再生能源開發(fā)利用面臨困難；立法修法工作相對滯后，制約電力市場化和健康發(fā)展。
為解決制約電力行業(yè)科學(xué)發(fā)展的矛盾和深層次問題，促進(jìn)電力行業(yè)又好又快發(fā)展，推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，2015年3月15日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》即中發(fā)9號文件印發(fā)，新一輪電力體制改革由此啟動(dòng)。
中發(fā)9號文明確指出了改革的重點(diǎn)和路徑：“在進(jìn)一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，按照‘管住中間、放開兩頭’的體制架構(gòu)，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本開放配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃；推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行；繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合中國國情的輸配體制研究；進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。”
中發(fā)9號文對深化電力體制改革的總體思路、基本原則、近期推進(jìn)電力體制改革的重點(diǎn)任務(wù)以及加強(qiáng)電力體制改革工作的組織實(shí)施等作出了部署。重點(diǎn)是：有序推進(jìn)電價(jià)改革，理順電價(jià)形成機(jī)制；推進(jìn)電力交易體制改革，完善市場化交易機(jī)制；建立相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場交易平臺；推進(jìn)發(fā)用電計(jì)劃改革，更多發(fā)揮市場機(jī)制的作用；穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革，有序向社會(huì)資本放開售電業(yè)務(wù)；開放電網(wǎng)公平接入，建立分布式電源發(fā)展新機(jī)制；加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)管，提高電力安全可靠水平。
2015年3月20日到5月5日，為貫徹中發(fā)9號文精神，國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門發(fā)布了四個(gè)配套文件，要求試點(diǎn)城市及所在省份以更加市場化的方式保障電力供需平衡；擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍，開展輸配電價(jià)摸底測算工作，改革對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管模式，積穩(wěn)妥推進(jìn)電價(jià)市場化；完善跨省跨區(qū)電能交易價(jià)格形成機(jī)制，并對跨省跨區(qū)送電專項(xiàng)輸電工程進(jìn)行成本監(jiān)審，根據(jù)成本監(jiān)審結(jié)果重新核定輸電價(jià)格。
11月26日，國家發(fā)展改革委、國家能源局又集中發(fā)布了六個(gè)電力體制改革配套文件，對中發(fā)9號文部署的重點(diǎn)改革任務(wù)提出了明確詳細(xì)的“施工圖”，包括：推進(jìn)輸配電價(jià)改革，推進(jìn)電力市場建設(shè)，電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行，有序放開發(fā)用電計(jì)劃，推進(jìn)售電側(cè)改革，加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理。構(gòu)建了新一輪電力體制改革的“四梁八柱”，為中央確定的電力體制改革方案落地和電力市場化建設(shè)提供了一張“施工圖”。新一輪電力體制改革由此進(jìn)入了實(shí)施階段。
到2019年底，基本建立了規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的輸配電價(jià)體系；電力市場建設(shè)成效初顯，中長期交易為主、現(xiàn)貨交易為補(bǔ)充的電力市場體系初具雛形；電力交易機(jī)構(gòu)全部組建完成，實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營與各類市場主體相對獨(dú)立；經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計(jì)劃放開，電力交易市場化程度穩(wěn)步提高；售電側(cè)放開穩(wěn)步推進(jìn)，初步形成多買多賣的市場競爭格局；新能源消納水平逐年提高，在新能源裝機(jī)快速增長的情況下，通過市場化手段加大新能源消納力度。新一輪電力體制改革取得了重要階段性成果。
回顧電力體制改革的歷程，我們看到，電力體制改革經(jīng)歷了多家辦電、“二十字”方針、政企分開、廠網(wǎng)分開、新一輪電力體制改革等階段，一步一個(gè)腳印走到現(xiàn)在，形成了適合國情的電力體制改革之路，為電力高質(zhì)量發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度支持。
經(jīng)過改革開放四十余年的迅猛發(fā)展，電力工業(yè)日新月異，中國已經(jīng)成為名副其實(shí)的電力強(qiáng)國。1978年，年發(fā)電量2566億千瓦時(shí)；截至1978年年底，發(fā)電裝機(jī)容量5712萬千瓦，35千伏及以上輸電線路長度230512千米，變電容量12555萬千伏安。2020年，年發(fā)電量7.6萬億千瓦時(shí)，截至2020年年底，發(fā)電裝機(jī)容量22億千瓦，雙雙位居世界，220千伏及以上輸電線路回路長度79.4萬千米，變電設(shè)備容量45.3 億千伏安。已建成“14交16直”、在建“2交3直”共35個(gè)特高壓工程，在運(yùn)在建特高壓線路總長度4.8萬千米，建成了世界上規(guī)模的特高壓交直流混合電網(wǎng)。電力供應(yīng)從緊缺轉(zhuǎn)為相對寬松，從根本上扭轉(zhuǎn)了我國長期缺電的局面。
今天，電力行業(yè)正在“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全戰(zhàn)略指引下，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，努力構(gòu)建清潔低碳、安全高效、以新能源為主體的電力系統(tǒng)。
責(zé)任編輯：趙雅君
